Investigación de datos · Suelo público y artículo 47

El suelo municipal que debía ser vivienda

Octubre de 2026

Cuando el suelo se urbaniza, su valor aumenta. La ley exige que parte de ese aumento revierta a la comunidad⁷. El método es: en cada nuevo desarrollo urbanístico, el ayuntamiento recibe gratuitamente una porción de suelo (o su equivalente en dinero). Este suelo se incluye en un «Patrimonio Municipal del Suelo» separado, cuyo destino principal es la vivienda protegida u otros fines de interés social⁸.

De cuántos ayuntamientos hablamos

Antes de ninguna cifra conviene saber sobre cuántos ayuntamientos está calculada. Este es el embudo completo, desde todos los de España hasta los que aparecen en las tablas de esta página.

Escalón	Ayuntamientos	Sobre el total de España

Fuentes: total de ayuntamientos de España, INE²; resto de filas, cuentas entregadas a Hacienda¹. Cómo se cuentan: nota^a.

Cuánto se ha vendido, y cuándo

Ingresos anuales de los ayuntamientos por venta de terrenos y otros bienes, por cuenta (2010–2025)

Cuenta	¿Destino obligatorio a vivienda?	Ayuntamientos	Importe 2010-2025	Parte de todo lo vendido	De ellos, nunca apuntaron venta de Patrimonio Municipal del Suelo	Lo que vendieron esos

Esa franja azul oscuro es la que sigue el resto del informe. No es una estimación nuestra: la anota el propio ayuntamiento cuando manda sus cuentas a Hacienda, con un código que es el mismo para toda España (Orden EHA/3565/2008¹⁰). Cada euro es el ayuntamiento diciendo: esto lo he sacado de vender el suelo que tenía reservado para vivienda. Ese código existe desde 2010; antes, esta venta se mezclaba con la de cualquier otro terreno, y por eso la serie empieza ese año.

Fuente: cuentas entregadas a Hacienda¹. Cómo se calcula cada franja: nota^b. Datos descargables en Ficheros de elaboración propia.

¿Volvió ese dinero a vivienda?

La ley obliga a destinar el Patrimonio Público de Suelo a construir vivienda protegida (art. 52.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo⁸). Para comprobarlo comparamos dos cifras que cada ayuntamiento declara a Hacienda: cuánto ingresó vendiendo ese suelo y cuánto gastó en vivienda. Si vendió y no consta gasto en vivienda, no hay rastro en sus cuentas de que el dinero fuera a donde manda la ley. Es un indicio, no una prueba: para demostrar un incumplimiento habría que comprobar además su inventario del Patrimonio Municipal del Suelo y a qué se destinó cada partida.

En el mapa, cada círculo es un ayuntamiento que vendió Patrimonio Municipal del Suelo; cuanto más grande, más vendió. Pulsa un grupo para filtrar y un círculo para ver sus cifras.

Fuentes: cuentas entregadas a Hacienda¹, situación de cada ayuntamiento³, mapa base⁴. Qué significa cada dato y cómo se calcula: notas^c^d^e^f^h. Cómo comprobar una cifra: notaⁱ.

Cuánto vendió cada uno y cuánto gastó

Cada punto es un ayuntamiento. Cuanto más a la derecha, más ingresó vendiendo ese suelo; cuanto más arriba, más gastó en vivienda. La línea diagonal marca gastar lo mismo que se vendió: los puntos por debajo gastaron menos. Los que no gastaron nada van aparte, en la franja de abajo. Busca un ayuntamiento o filtra por comunidad para verlos destacados.

Mismos datos y cálculos que el mapa: fuente¹, notas^c^d^e.

Qué hay dentro de «Vivienda y urbanismo»

Fuente: cuentas entregadas a Hacienda¹, con los códigos de gasto de las órdenes¹⁰¹¹. Cómo se agrupan los programas: nota^g.

Quién lo compró: el punto ciego

Un ayuntamiento no está obligado a decir a quién vende este suelo. La ley solo le obliga a publicar el inventario de lo que tiene, no quién compró lo que vendió¹². Por eso no se puede saber, en casi ningún sitio, quién se quedó con el suelo público. De toda España, solo hemos encontrado una administración que lo publica: el Ayuntamiento de Madrid⁵.

Conclusiones

Qué dice la Constitución y qué instrumento creó la ley

El artículo 47 de la Constitución⁷ no se limita a reconocer el derecho a una vivienda digna. Añade dos mandatos operativos: que los poderes públicos regulen el uso del suelo «para impedir la especulación», y que «la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos».

El instrumento que la ley creó para cumplir ese segundo mandato es el Patrimonio Municipal del Suelo (PMS): el suelo, o su equivalente en dinero, que un ayuntamiento recibe gratuitamente en cada nuevo desarrollo urbanístico. No es un bien municipal cualquiera. El Texto Refundido de la Ley de Suelo lo define como patrimonio separado (art. 51.2) y fija su destino: «deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública» (art. 52.1)⁸.

Es decir: cuando un ayuntamiento vende suelo del PMS, está vendiendo el activo que la ley reservó para construir vivienda protegida. La pregunta que este informe responde es si ese dinero volvió a su destino.

Los hallazgos

Entre 2010 y 2025, 654 ayuntamientos españoles ingresaron 2.054 millones de euros vendiendo Patrimonio Municipal del Suelo.

Los dos ejercicios de mayor venta de toda la serie son 2024 (230,6 M€) y 2025 (220,5 M€), en plena emergencia habitacional.
La obligación es de cada ayuntamiento, y el agregado nacional engaña.

El Patrimonio Municipal del Suelo es un patrimonio separado de cada administración (art. 51), así que cada ayuntamiento responde de su propio patrimonio: lo que gaste Madrid no compensa lo que no gaste otro. Sumarlos todos da una imagen engañosa. Los 654 ayuntamientos gastaron 5.387 millones en el programa presupuestario de Vivienda —contando también el gasto de sus organismos municipales—, 2,6 veces lo que ingresaron vendiendo PMS. Pero ese agregado lo sostienen tres ciudades: Madrid (2.171 M€ en vivienda), Barcelona (961 M€) y Bilbao (260 M€), que suman el 63% de todo ese gasto. Sin ellas, el gasto general en vivienda sigue por encima de lo ingresado (1.995 frente a 1.342 M€), pero el gasto en vivienda protegida se invierte: 0,83 euros por cada euro ingresado entre 2015 y 2025.
Ciento sesenta y dos ayuntamientos vendieron patrimonio municipal del suelo por 181,4 millones de euros y no consta ningún gasto suyo en el programa de vivienda en dieciséis años.

La cifra está depurada: se ha sumado también lo que gastan en vivienda los organismos que dependen de cada ayuntamiento, como una gerencia de urbanismo. Si solo se mirase al ayuntamiento, serían 167; cinco de ellos sí tenían gasto en vivienda a través de esos organismos y no se cuentan.
La proporción empeora al mirar la vivienda protegida en concreto.

Ese programa, promoción y gestión de vivienda de protección pública, solo existe desde 2015, así que la comparación se hace con los mismos años en los dos lados. De los 496 ayuntamientos que vendieron PMS entre 2015 y 2025, 290 (58,5%) no gastaron nada en vivienda protegida en ese periodo, y 406 (81,9%) gastaron en ella menos de lo que ingresaron vendiendo el patrimonio destinado a financiarla.

Y no es algo exclusivo de los que venden suelo: entre 2015 y 2025, solo 1.446 de los 7.891 ayuntamientos que entregaron sus cuentas —menos de uno de cada cinco— gastaron algo, un solo año basta, en vivienda protegida.
Bajo el epígrafe «Vivienda y urbanismo» se gasta sobre todo en asfalto.

De los 6.429 millones que los ayuntamientos imputaron a ese apartado en 2023, 3.276 millones fueron a calles —2.908 solo a pavimentación— y 656 a vivienda, de los que 356 fueron a vivienda protegida. En el acumulado de 2010 a 2025 la proporción es la misma: cuatro de cada diez euros a calles, menos de uno de cada diez a vivienda.
No vendieron por necesidad.

La ley prevé una excepción: un ayuntamiento puede destinar el PMS a reducir deuda si cumple cinco requisitos y devuelve el dinero en diez años (art. 52.5)⁸. Pero los datos descartan que esa sea la explicación general: entre los 162 que no gastaron nada en vivienda, solo el 6,2% tenía remanente de tesorería negativo, una proporción menor que entre los que sí gastaron (8,1%).

Los casos mayores presentan cuentas holgadas. Leganés vendió 21,6 millones de PMS manteniendo un remanente medio positivo de 21,9 millones. Colmenar Viejo, 18,7 millones vendidos con 18,4 de remanente positivo.
Se concentra en los ayuntamientos madrileños.

Los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid concentran el 55% de toda la venta de patrimonio municipal del suelo de España (1.137 M€), y son solo 46, frente a los 136 ayuntamientos andaluces que suman 171 millones. Donde más se repite la ausencia de gasto en vivienda es entre los ayuntamientos de Castilla-La Mancha: 29 de los 47 que vendieron. La comunidad autónoma se usa aquí solo para situarlos; quien vende y quien debe gastar es cada ayuntamiento.

Lo que estos datos no prueban está detallado en Límites del análisis, justo a continuación.

La conclusión

El instrumento que la Constitución ordena crear para que la comunidad participe en las plusvalías urbanísticas —y que la ley destina expresamente a vivienda protegida— se está liquidando a ritmo récord justo cuando la vivienda es el primer problema del país.

No ocurre en todas partes: tres grandes ciudades sostienen ellas solas el cumplimiento agregado en vivienda protegida. Pero en 162 ayuntamientos el suelo salió del patrimonio público sin que conste ningún gasto en vivienda, y no parece que fuera por apuros de tesorería: la mayoría tenía las cuentas saneadas.

El marco legal contempla una salida —destinar el patrimonio a deuda— pero es excepcional, exige cinco condiciones y obliga a reponer el dinero en diez años. Verificar si esos ayuntamientos se acogieron a ella exige pedir, uno a uno, las actas de sus plenos. Que ese sea el único camino disponible, en un país donde cualquier contrato de 20.000 euros se descarga en formato reutilizable con el NIF del adjudicatario, no es un detalle administrativo: es la consecuencia de que la ley de transparencia obligue a publicar el inventario de lo que se tiene, pero no quién compró lo que se vendió¹².

Límites del análisis

Qué se mide. Lo que cada ayuntamiento declara a Hacienda en sus cuentas¹: lo que ingresó vendiendo Patrimonio Municipal del Suelo y otros bienes, y lo que gastó en vivienda y en el resto de «Vivienda y urbanismo». Muy pocas administraciones publican su inventario de patrimonio en datos abiertos; estas cuentas, en cambio, cubren a todos los ayuntamientos que las entregan.
Solo lo que se entrega. El año que un ayuntamiento no entrega sus cuentas, no aparece: si ese año vendió suelo o gastó en vivienda, no consta. Menos de la mitad las entregó los dieciséis años (tabla del principio). Por eso las cifras son mínimos demostrables, no totales.
Es un indicio, no una prueba. Un gasto de cero en vivienda no demuestra por sí solo un incumplimiento. Hay destinos legales que ese apartado no recoge: comprar más suelo para el propio patrimonio, otros usos de interés social que prevea el planeamiento o la excepción por deuda. También es legal retener el dinero sin gastarlo todavía. Demostrarlo exige revisar, ayuntamiento por ayuntamiento, el inventario de ese patrimonio y el destino de cada partida.
La venta de este suelo es un mínimo. Otros ayuntamientos declararon ventas de solares sin registrar nunca nada como Patrimonio Municipal del Suelo. Parte puede ser patrimonio ordinario y parte, suelo público apuntado como un terreno más. La venta real se sitúa en un rango, no en una cifra exacta.
No se puede seguir el euro. La contabilidad no permite seguir un ingreso concreto hasta un gasto concreto. Un ayuntamiento con gasto alto en vivienda puede haberlo pagado con otro dinero; uno con gasto cero pudo retener el dinero en el patrimonio separado sin gastarlo, lo cual es legal.
Puede haber algo de gasto contado dos veces. El gasto en vivienda suma el del ayuntamiento y el de sus organismos (nota^c). Si el ayuntamiento pasa dinero a su organismo y este lo gasta en vivienda, ese euro puede aparecer en los dos. Entre los ayuntamientos que vendieron suelo, como mucho afecta al 5 % del gasto en vivienda, casi todo en Barcelona, y no cambia a los que no gastaron nada.
La excepción por deuda no se ha podido verificar del todo. El artículo 52.5 de la Ley de Suelo⁸ permite destinar este patrimonio a reducir deuda si se cumplen cinco requisitos y se repone en diez años. Los datos abiertos solo permiten comprobar el primero, tener liquidados los ejercicios anteriores, y dan una pista del resto con el remanente de tesorería (nota^f). Los otros cuatro constan en actas de pleno y expedientes autonómicos que no se publican de forma agregada.
Ventana temporal. Los códigos que separan la venta de este suelo nacen con la Orden EHA/3565/2008¹⁰ y solo hay datos desde 2010. El de vivienda protegida existe desde 2015¹¹: por eso esa comparación se hace con 2015-2025, quien solo vendió antes queda como «no evaluable», y en «Vivienda y urbanismo» el gasto en vivienda de antes de 2015 va en «Otra vivienda». El ejercicio 2025 es dato de avance, no liquidación definitiva.
Que haya vivienda protegida no significa que se usara este dinero. En un ayuntamiento puede haber vivienda protegida que no pasa por sus cuentas: de la comunidad autónoma, con su propio suelo, como el Plan Vive en Madrid⁶; en suelo que el ayuntamiento cedió a otra administración (una «cesión demanial», habitual en Madrid, la Comunitat Valenciana o Galicia), que no es una venta ni un gasto y no aparece en estos datos; o en concesión, en la que una empresa construye y gestiona los pisos durante décadas y después el suelo y lo construido vuelven a la administración¹³. Por ejemplo, Tres Cantos vendió 26,2 M€ de Patrimonio Municipal del Suelo y, además, cedió parcelas a la Comunidad de Madrid para hasta 563 viviendas del Plan Vive⁶. Nada de eso cambia lo que mide este informe: las ventas son definitivas, el suelo pasa al comprador y no vuelve. Por eso la ley exige que el dinero obtenido regrese a vivienda protegida o al propio patrimonio, y ceder otras parcelas no lo sustituye.
No es una acusación. Vender Patrimonio Municipal del Suelo es legal, y venderlo a un promotor que debe construir vivienda protegida es precisamente el mecanismo previsto. Esto es un mapa de qué se vendió y qué se gastó, para saber dónde mirar.

Referencias

Todo lo que muestra esta página sale de las fuentes de esta lista, y ninguna es nuestra. Las notas explican cada cálculo con el detalle suficiente para repetirlo, y los ficheros de elaboración propia permiten comprobar cada paso intermedio. Los números entre corchetes del texto remiten aquí.

Fuentes de datos

Ministerio de Hacienda. CONPREL: liquidaciones de los presupuestos de las entidades locales, ejercicios 2010-2025. Consulta. Fichero de cada año: . Son las cuentas que cada ayuntamiento está obligado a entregar cada año; de ellas salen todos los importes de la página.
Instituto Nacional de Estadística. Relación de municipios y sus códigos a 1 de enero de 2025. Fichero (8.132 municipios).
Wikidata. Coordenadas de los municipios de España, por código INE (propiedades P772 y P625). Propiedad P772.
Instituto Geográfico Nacional. Mapa base IGN Base, servicio WMTS. Servicio. Se muestra en gris.
Ayuntamiento de Madrid. Enajenaciones del patrimonio municipal del suelo, desde 2016, con comprador de cada operación. Conjunto de datos. Y su Inventario del patrimonio municipal del suelo: conjunto de datos.
Comunidad de Madrid. Plan Vive: vivienda de alquiler asequible en suelo público, construida y gestionada por empresas en concesión. Página del plan. Sobre las parcelas de Tres Cantos, «cesiones demaniales por parte del Ayuntamiento propietario de los terrenos»: nota de la Comunidad de Madrid (13 de octubre de 2020).

Normativa

Constitución Española, artículo 47. BOE-A-1978-31229.
Real Decreto Legislativo 7/2015, texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, artículos 51 (qué es el patrimonio público de suelo, que en los ayuntamientos se llama Patrimonio Municipal del Suelo) y 52 (su destino). BOE-A-2015-11723.
Real Decreto Legislativo 2/2004, texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, artículos 5 (destino de la venta de bienes patrimoniales) y 167 (estructura de los presupuestos). BOE-A-2004-4214.
Orden EHA/3565/2008, estructura de los presupuestos de las entidades locales: fija los códigos de ingresos (como la cuenta 603) y de gasto (como el programa 152). BOE-A-2008-19916.
Orden HAP/419/2014, que modifica la anterior desde 2015: separa vivienda protegida (1521), rehabilitación (1522), accesos (1531) y pavimentación (1532). BOE-A-2014-2922.
Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, artículo 8 (qué información deben publicar las administraciones). BOE-A-2013-12887.
Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, artículos 93.3 (las concesiones duran como mucho 75 años, prórrogas incluidas) y 101.2 (al terminar, lo construido pasa a la administración gratis y libre de cargas). Rige para el Estado; las comunidades autónomas tienen sus propias leyes de patrimonio con reglas similares. BOE-A-2003-20254.

Notas: cómo se calcula cada cifra

Qué es un ayuntamiento en los datos. Cada entidad de las cuentas¹ tiene un código cuyas cinco primeras cifras son el código INE del municipio; las dos siguientes dicen de qué tipo es. Cuentan como ayuntamiento las que terminan en AA. Un ayuntamiento aparece un año si entregó sus cuentas de ese año. El total de España sale del INE².
Ventas por tipo de bien (gráfico de cuentas). Tabla tb_economica, ingresos (tipreig='I'), derechos reconocidos: lo que el ayuntamiento tiene derecho a cobrar por la venta. Patrimonio Municipal del Suelo: cuenta 603 (en las cuentas de Hacienda se llama «Patrimonio público del suelo»). Solares: 600. Otros terrenos: 601, 602, 609 y las liquidaciones que traen solo el total 60 sin desglose (43 M€ en toda la serie). Edificios y otras inversiones: 610 a 619. La cuenta 68 no se incluye: no es una venta, sino devoluciones. Para no contar dos veces, se suman subcuentas y nunca a la vez su total.
Gasto en vivienda. Tabla tb_funcional, programa 152, a nivel de capítulo (cdcta de un dígito), de 2010 a 2025. Desde 2015 el 152 es la suma de 1521 y 1522: se cuenta un nivel u otro, nunca los dos. Es todo el gasto del programa (personal, gasto corriente, obras y transferencias), no solo inversión. Incluye el de los organismos que dependen del ayuntamiento (entidades con el mismo código INE y distinto tipo).
Gasto en vivienda protegida. Programa 1521, del ayuntamiento y sus organismos. Solo existe desde 2015¹¹, así que se compara con lo ingresado por la cuenta 603 en esos mismos años, 2015-2025.
Los cinco grupos del mapa y la dispersión. Cada ayuntamiento que vendió está en uno solo: sin gasto en vivienda, si su gasto de la nota c es cero en 2010-2025; no evaluable, si tiene gasto pero solo vendió antes de 2015; nada en vivienda protegida, si su gasto de la nota d es cero; protegida por debajo, si es menor que lo ingresado en 2015-2025; y protegida igual o por encima, en otro caso.
Otros datos de cada ayuntamiento. Años en que vendió: ejercicios con ingresos en la cuenta 603. Ejercicios rendidos: de los dieciséis, en cuántos entregó cuentas. Remanente de tesorería medio: tabla tb_remanente, código 0 (para gastos generales), media de 2010-2025; es el colchón de dinero con el que cierra cada año, y si es negativo tenía apuros de caja.
El cajón «Vivienda y urbanismo». Política de gasto 15, solo ayuntamientos, 2010-2025, a nivel de capítulo. Los bloques no distinguen periodos: lo de antes de la reforma de 2015¹¹ se suma a su bloque. Urbanismo: 151. Calles y accesos: 153 + 155 (el 155 es el código de vías públicas hasta 2014; desde 2015 el 153 incluye accesos, 1531, y pavimentación, 1532). Administración: 150. Vivienda: 152 + 154, dividida en vivienda protegida (1521), rehabilitación (1522) y «otra vivienda», que es el resto: el gasto de antes de 2015, cuando no se separaban, y el programa 154, que solo existió hasta 2014. «Sin detallar» es el total 15 menos la suma de sus programas. Cada euro está en un solo rectángulo.
Situación en el mapa. Cada ayuntamiento se cruza con Wikidata³ por su código INE, no por el nombre, porque hay muchos nombres repetidos. Se piden los elementos que son «municipio de España» o una de sus subclases. Casan los 654 ayuntamientos que vendieron; las 51 diferencias de nombre se revisaron a mano y son el mismo municipio escrito en castellano o en la lengua cooficial. Provincia y comunidad salen de las dos primeras cifras del código INE.
Cómo comprobar una cifra. En el mapa, en los puntos rojos, «Ver ficha completa» abre el desglose año a año con el enlace al fichero oficial del que sale cada importe. Para comprobarlo: descargar ese fichero¹, abrir la tabla tb_economica y filtrar por el código de entidad del ayuntamiento y la cuenta 603. El resultado debe coincidir. El mismo desglose, con sus direcciones, está en el fichero detalle por ejercicio de la lista siguiente.

Ficheros de elaboración propia

No son fuente: son el resultado de nuestros cálculos sobre las fuentes anteriores. Se publican para poder auditar cada paso, no para sustituir al original.

Autoría y correcciones

Informe elaborado por Pablo Ortiz Taboada. Si encuentras un error en un dato o en un cálculo, o eres un ayuntamiento y quieres aportar tu inventario o el destino de estos ingresos, escribe a pot@elper.es. Las correcciones se publicarán indicando la versión y la fecha.